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天津日报:中央与地方政府财政关系的新定向
时间:2018/1/22

 财政是国之重器。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央为构建中央与地方(下称“央地”)财政关系,进行了卓有成效的改革。十九大报告提出建立央地新型财政关系,为中国特色社会主义新时代推进财政管理体制改革提供了根本遵循。
 一、建立央地新型财政关系是中国特色社会主义新时代的必然选择

 自“十一五”以来,我国频频出台结构性减税政策,根本目的在于降低企业税收负担,优化税收结构。但随之而来的是,政府财政减收是一个不争的事实。2008年企业所得税实现中外合一,税率从33%下降至25%;2009年实施增值税转型改革,允许企业抵扣外购固定资产的进项税额;2011年工资薪金个人所得税免征额从每月2000元提升至3500元。按照当年的经济数据测算,以上三项税制改革使得每年财政分别减收930亿元、1200亿元和1600亿元。2016年5月1日起全行业全面实施“营改增”试点,当年财政减收5700亿元,2017年估计减收规模将近7000亿元。由于我国实行的是分税制财政体制,减税政策的实施也必然造成地方政府财政减收。以“营改增”为例,2016年天津财政减少176亿元,2017年预期减收规模会更大。虽然,这是政府“放水养鱼”、涵养税源的主动作为,但适逢各地大规模推进新型城镇化和新农村建设的时期,加之美国次贷危机对我国实体经济的冲击,经济新常态下多种因素交织在一起,地方政府财力越发紧张了。近年来,地方政府主权性债务规模增长迅速,也不同程度地反映出这一状态。

 1994年分税制改革是我国建立社会主义市场经济体制必须进行的重大制度改革。对比此项税改前后中央政府与地方政府的财力划分,中央政府的财力明显增强,有效提升了中央政府在全国范围内宏观统筹协调能力。但饱受诟病的是地方政府财力分配过小,导致其在履行过多事权时入不敷出,陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。

 中国共产党历来不回避问题,而是以问题倒逼改革。邓小平、江泽民、胡锦涛等前国家领导人都致力于“健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制”,不遗余力地推进财税体制改革。十八届三中全会上,习近平总书记提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的改革思路。财税体制改革实践证明,央地财政关系一直是党中央着力改革和完善的重要内容。现实层面出现的种种问题需要党中央完善顶层设计,为国民经济健康稳定持续发展提供制度保证。

 二、围绕十九大确定的新定向建立央地财政关系

 十九大报告中,习近平总书记为建立央地新型财政关系指明了方向,也是中国特色社会主义新时代推进财税体制改革重要内容。一是权责清晰。“权”系财力,是指各级政府拥有的组织财政收入的权限;“责”系事权,是指政府为民众提供的公共服务的责任。权责互为统一,事权是基础,财力是履行事权的保障。2015年,新《预算法》开始施行,规范了政府收支行为,从法律层面强化了预算约束。2016年,国务院选择国防、公共安全等基本公共服务着手进行相关改革。2017年,财政部部长肖捷表示,“合理划分各领域中央与地方事权和支出责任,成熟一个,出台一个,逐步到位。”相关举措显示,中央政府正致力于形成央地财力和事权划分的清晰框架。此项改革具有强烈的现实意义,能清楚地界定各级政府应履行的责任,为公众监督提供制度环境;财力与事权匹配机制能为各级政府履行事权提供财力保证,从而增加各级政府的公共服务供给,以满足人民群众日益增长的美好生活需要。二是财力协调。转移支付制度是分税制的重要补充,能很好地协调中央和省级政府之间的财力分配。2015年,国务院出台文件对专项转移支付制度进行改革和完善。下一步,要将跨区域河流治理和生态文明建设、城乡应急保障能力建设等事权纳入制度设计范畴,加大纵向财力转移支付力度;要进一步提升均衡性转移支付的比重,补充经济欠发达省级政府的财力,促进公共服务均等化目标的实现。三是区域均衡。严格来讲,我国尚未建立起横向转移支付制度,但对口支援是中国特色的制度创新,其实际功效超过了横向转移支付制度,因为以东西扶贫协作、援藏、援疆等形式构成的对口支援除了解决资金问题以外,还从人才、就业等方面补齐经济欠发达地区的发展短板。下一步,要加快对口支援制度的立法工作,增强对口支援的刚性,提升工作效率。

 三、深化税收制度改革,健全地方税体系

 税收制度改革应结合央地新型财政关系的建立深入推进。经济新常态下,结构性减税对于推进供给侧结构性改革、降低企业税费成本具有十分重要的现实意义,需要继续深入推进。鉴于“营改增”后,地方主体税种缺失的现状,健全地方税体系成为当务之急。为此,应围绕增加地方政府财力重点做好以下几方面工作。一是做好环境保护税2018年开征工作,为地方政府加强环境保护和环境治理提供强有力的资金支持,推进美丽中国建设。二是深入推进房产税的改革试点。通过增加投机客的财务成本抑制房价过快上涨,更好地落实中央“房子是用来住的,不是用来炒的”,推进“多主体供应、多渠道保障、租购并举”住房制度的建立,同时为地方政府提供稳定的收入来源,尽快从土地泥淖中摆脱出来。三是推进消费税改革。对消费税改为地方税种或央地共享税进行充分论证,针对征收范围实施“扩容”与“瘦身”并行改革,增强税制引导正确消费的功效,促进国人节能降耗理念的形成。四是调整所得税收入的央地分享比例,提升地方政府组织财政收入的积极性。

 习近平总书记关于建立央地新型财政关系的重要指示为我们指明了改革方向。在全面建成小康社会决胜阶段,全党仍要秉承全面深化改革的理念,付出更为艰巨、更为艰苦的努力,才能将良好的规划设计付诸实施,才能促进社会主义市场经济体制更加完善,才能不断开辟中国特色社会主义发展新境界。(20180122 天津日报 天津市中国特色社会主义理论体系研究中心市委党校研究基地特聘研究员,中共天津市委党校、天津行政学院经济学教研部副主任,教授)